完善失地農(nóng)民社會保障
著力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

近年來，隨著我市特大城市建設(shè)和開放型經(jīng)濟發(fā)展步伐的不斷加快，越來越多的農(nóng)民失去了賴以生存的土地，因此，加快構(gòu)筑“土地換保障”的實施辦法，切實維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，已成為各級政府和群眾日益關(guān)注的熱點和焦點問題。我市失地農(nóng)民的社會保障日益受到各級政府的重視，各地在推進失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)進行了大膽地創(chuàng)新，失地農(nóng)民基本生活保障制度已初步建立，并取得了一定的成效，但也存在一些問題，尚需今后進一步完善。
一、全市征地補償和失地農(nóng)民社會保障開展情況
1、全市歷年征地的基本情況。全市現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口236.3萬人，其中農(nóng)村勞動力124萬人，擁有耕地面積296.6萬畝，人均耕地面積1.25畝。近年來，隨著我市工業(yè)化和城市化加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施和交通建設(shè)推進，用地需求明顯增加。據(jù)不完全統(tǒng)計，在1998年至2003年五年間，全市共有農(nóng)村土地27.5萬畝被征用和使用，其中辦理國家征用20.1萬畝，共獲各類補償金53.2億元。全市征用土地共涉及11.8萬戶農(nóng)戶、被征地農(nóng)民總數(shù)為34.6萬人，其中勞動力19.4萬人，已就業(yè)的有15.7萬人，尚未就業(yè)的有3.7萬人，就業(yè)率達到81%，就業(yè)比較為充分。被征地農(nóng)民的基本生活保障主要依靠每年領(lǐng)取每畝幾百元至上千元不等生活補貼，另有少部分人參加了社會保險。
2、征地補償資金管理使用情況。各地在征用土地過程中認真執(zhí)行《**市征用土地補償安置辦法》的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，制定了詳細的補償政策，建立專戶，�？顚Ｓ�，張榜公布，定期審計，保障了農(nóng)民的知情權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。去年來，又對歷年的征地補償費進行全面清理，全市共清欠被征地農(nóng)民安置補償欠款8003.8萬元。
3、被征地農(nóng)民保障方式。各地被征地農(nóng)民的保障方式主要有以下幾種類型：一是就業(yè)安置。這是在20世紀(jì)80年代初至90年代末全市大部分地方采取的主要方法，即由當(dāng)?shù)卣�府和村集體經(jīng)濟組織集中安排就業(yè)。二是給予一次性經(jīng)濟補償。部分地區(qū)將土地補償費和安置補助費一次性補償給被征地農(nóng)民。如**區(qū)實行一次性經(jīng)濟補償給被征地農(nóng)民的資金達19156萬元。三是存本付息，逐年支付。大部分開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)將土地補償費和安置補助費作為本金不動，將增值部分保障農(nóng)民的基本生活，普遍在年人均800—1200元之間。四是發(fā)放養(yǎng)老補貼。經(jīng)濟條件好的地區(qū)對男年滿60周歲、女年滿55周歲的被征地老年農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老補貼，標(biāo)準(zhǔn)有高有低，原郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼每月約在200—300元左右，其余地區(qū)每月約在100元左右。五是參加社會保險。主要是一些地方將使用土地取得的補償費為被征地農(nóng)民辦理社會保險。六是試行社區(qū)股份制。有的地區(qū)將集體資產(chǎn)（包括歷年獲得的土地補償安置費）和土地使用權(quán)以股份的形式量化到人，農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一由社區(qū)股份合作社經(jīng)營管理，社員按股分紅。七是實行留地安置。一些經(jīng)濟實力較強的村在征地時，根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，按比例預(yù)留部分土地，用于建設(shè)商業(yè)用房或標(biāo)準(zhǔn)廠房，依靠租金收入穩(wěn)定分配給被征地農(nóng)民。
二、存在的問題
我市的失地農(nóng)民的社會保障，從總體上來看，尚處于起步階段，與城市社會保障制度差距較大，特別是市政府出臺失地農(nóng)民基本生活保障制度試行辦法后，新老制度的并軌實施更帶來許多新問題、新情況。
1、歷史遺留問題的解決困難重重。一是保障資金難以到位。由于大多轄市區(qū)采取存本付息，逐步支付的辦法來保障失地農(nóng)民，大部分資金已用于企業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等，這部分資金事實上已成為難以化解的潛在風(fēng)險，難以收回，若不加以解決，長遠會影響失地農(nóng)民社會保障資金兌付。二是對原就業(yè)安置的失地農(nóng)民部分失業(yè)離崗、退養(yǎng)人員保障難度較大。**區(qū)提出四類人員原征地安置就業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的，現(xiàn)已退休（養(yǎng)）在家，由于原來城保政策不允許參保，至今尚未解決進社保問題。據(jù)統(tǒng)計，這部分人退休（養(yǎng)）人員目前總數(shù)還有9100多人。三是補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如滬寧高速的擴道工程每畝的補償標(biāo)準(zhǔn)為9600元，商業(yè)用地卻高達數(shù)十萬元乃至上百萬元，其它建設(shè)用地征地補償標(biāo)準(zhǔn)也各不盡同，形成了同一地區(qū)低價征地與高價征地并存現(xiàn)象，加上各轄市區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn)也各不盡同，造成補償標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，地區(qū)差別突出，造成群眾相互攀比。如**區(qū)，近年用于高速公路、鐵路等公益性事業(yè)征用土地8861畝，土地補償總額僅為9599萬元，而需要安置的失地農(nóng)民卻為8993人，人均補償費僅為1.07萬元，遠遠無法解決其社會保障。
2、新老辦法相互銜接問題突出。一是前后征地標(biāo)準(zhǔn)不一。歷年征用土地的補償費中，留給集體的比例較高，失地農(nóng)民安置補償比例偏低，真正用于為失地農(nóng)民辦理社會保險的更少，全市約有八成左右的失地農(nóng)民沒有參加社會保險，僅靠每年僅千元左右的補償生活，一旦沒有工作，生活將十分艱難。由于試行辦法實施的標(biāo)準(zhǔn)較高，而歷史上各時期征地的標(biāo)準(zhǔn)多的也僅為3萬元左右，少僅為數(shù)百元左右，對于同一村組不同時期的失地農(nóng)民執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，可能會引起矛盾，但按現(xiàn)有保障標(biāo)準(zhǔn)同步實施，資金缺口又會明顯增大，給轄市區(qū)帶來很大的壓力。二是對象范圍界定比較困難。實際操作中，**區(qū)提出，由于居住農(nóng)村的人員比較復(fù)雜，分配的對象難以確定。往往是政策有規(guī)定應(yīng)享受待遇的對象大多數(shù)農(nóng)民不同意，如在實際操作中，歧視婦女，剝奪嫁女的權(quán)益。而**區(qū)提出有十二種對象難以界定。三是社會保障機制尚未建立。一是各地的失地農(nóng)民社會保障政策不統(tǒng)一，各有各法，今后難以與城保接軌統(tǒng)一。如**區(qū)、**區(qū)都提出對第一年齡段（16周歲以下）的失地農(nóng)民按月發(fā)放生活補貼，沒有遵循試行辦法的要求，**區(qū)提出對第二年齡段（女性16周歲以上至49周歲，男性16周歲以上至54周歲）不辦理城保，采取一定年限養(yǎng)老保險金，不參加城保，這些將來容易形成新的政策壁壘，難以與城保接軌。二是由于失地農(nóng)民社會保障這項工作面廣量大，沒有專門機構(gòu)實施，難以操作，工作的隨意性較大，容易引發(fā)大家都管而又都不管現(xiàn)象。三是失地農(nóng)民社會保障范圍不廣。由于歷史原因，本身積累較少，資金缺口較大，而財政托底機制又尚未建立，失地農(nóng)民僅部分參加養(yǎng)老保險，目前未能享受城市的醫(yī)療保險、失業(yè)保險的待遇。
三、對今后工作的幾點建議
1、穩(wěn)步推進農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。農(nóng)村社會保障體系主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障等。外地一些城市通過建立覆蓋全體農(nóng)業(yè)勞動者的新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險并為老年農(nóng)民建立社會養(yǎng)老補貼制度，不僅從根本上解決了廣大農(nóng)民的基本生活，而且減少了征用土地中許多矛盾。因此要適應(yīng)農(nóng)村城市化、戶籍制度改革的發(fā)展需要，積極創(chuàng)造條件，加快建立以國家、集體和個人共同負擔(dān)的新型農(nóng)村基本農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，加快原有的各種養(yǎng)老保險向城保、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的接軌，形成城鄉(xiāng)相對完善社會保障制度。
2、努力實現(xiàn)被征地農(nóng)民城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。要確立就業(yè)優(yōu)先的理念，按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底取消限制失地農(nóng)民的就業(yè)歧視性政策，清理各種亂收費現(xiàn)象，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，使失地農(nóng)民真正享受市民待遇。以強化失了農(nóng)民培訓(xùn)教育為重點，著力提高失地農(nóng)民的素質(zhì)和就業(yè)競爭能力；按照“政府促進就業(yè)，個人自主擇業(yè)，市場調(diào)節(jié)就業(yè)”的原則，制定促進失地農(nóng)民就業(yè)配套政策；大力鼓勵用地單位和企業(yè)把合適的崗位優(yōu)先安排給失地農(nóng)民；制定和完善關(guān)于鼓勵支持個體私營經(jīng)濟發(fā)展的政策，鼓勵失地農(nóng)民通過非全日制、臨時性、季節(jié)性工作等靈活多樣的形式實現(xiàn)就業(yè)。
3、改革完善各項配套政策措施。一是探索集體建設(shè)用地使用制度改革。在明晰產(chǎn)權(quán)、強化用途監(jiān)管、嚴格控制總量的前提下，允許集體建設(shè)用地進入土地市場交易，實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益，進一步探索允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等方式，參與土地的二次分配，讓農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的收益。二是加快農(nóng)村集體資產(chǎn)制度改革。加快推進村級集體經(jīng)濟股份合作制改革，以村為單位，將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到人，組建農(nóng)村經(jīng)濟合作社，讓農(nóng)民擁有相應(yīng)的股權(quán)，通過資產(chǎn)的增值收益向農(nóng)民分紅，讓農(nóng)民“手中有股，心中有底”，用于解決失地農(nóng)民長期保障的問題，有利于化解和減少征地矛盾。三是逐步建立留地安置制度。農(nóng)村土地被征用后，村、組從土地上獲得的收益大幅度減少，因此，對土地征用面積超過一定數(shù)量的村，可以按比例允許其留用一定數(shù)量的土地，用作對失地的補償。留地可由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、寫字樓、商業(yè)用房、市場等進行出租，或以土地作價投資入股，獲得長期穩(wěn)定的土地收益。辦理留用地有關(guān)手續(xù)時，可在費用上實行減免和優(yōu)惠。四是穩(wěn)步推進撤村轉(zhuǎn)居工作。要切實改變“要地不要人”的模式，加快城鄉(xiāng)并軌，促進村民變市民，對征地后人均耕地不足0.1畝的村民小組按政策規(guī)定及時辦理撤組建居手續(xù)，讓失地農(nóng)民就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，納入城鎮(zhèn)居民管理范圍，享受城市居民的社會保障待遇。
4、妥善解決歷年被征地農(nóng)民的社會保障。對歷次被征地農(nóng)民社會保障問題，應(yīng)該遵循新人新辦法，老人老辦法的原則，堅持從實際出發(fā)，雙向平衡政府與被征地農(nóng)民承受能力，對責(zé)任主體、資金來源、保障方案等要拿出整體的基本框架，各級政府要逐步解決好這部分被征地農(nóng)民的社會保障問題�？傮w思路是：解決歷次被征地農(nóng)民的社會保障問題以轄市區(qū)、鎮(zhèn)、集體經(jīng)濟組織三方受益人為責(zé)任主體；從新增建設(shè)用地的土地出讓金、各級財政補貼、征地單位歷年積累等渠道解決資金來源；考慮到原已有的補償，保障辦法以對老年被征地農(nóng)民給予生活補貼、勞動年齡段人員給予就業(yè)援助，納入城保參保范圍為主，逐步實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社會保障體系接軌。