根據(jù)第六次市委常委會及市政府領(lǐng)導(dǎo)批示精神，由市政府研究室牽頭，市發(fā)改委、市人社局(市勞動就業(yè)局、失業(yè)保險中心)、市公安局、市民政局、市財政局、市扶貧辦、市統(tǒng)計局、市農(nóng)業(yè)局、市國土資源局等部門配合，對我市失地農(nóng)民情況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組先后深入新區(qū)、耀州區(qū)、王益區(qū)、印臺區(qū)、宜君縣，對全市失地農(nóng)民情況進(jìn)行了摸底調(diào)查，在重點區(qū)域召開了座談會，針對存在的問題，進(jìn)行了研究分析，提出了解決失地農(nóng)民問題的對策建議。

　　一、失地農(nóng)民的界定

　　失地農(nóng)民是指土地被依法征收，農(nóng)業(yè)戶口家庭人均耕種面積少于0.3畝的農(nóng)村居民。我們按照這個概念進(jìn)行摸底調(diào)查，注意城鎮(zhèn)與農(nóng)村戶口區(qū)別，調(diào)研分析對象主要是具有農(nóng)村戶口的失地農(nóng)民。

　　二、基本情況

　　截止2012年底，我市失地農(nóng)民13884戶、49005人，分別占全市農(nóng)戶和農(nóng)民總數(shù)的11.8%、11.3%;失地41435畝，占全市耕地面積的4.3%。涉及21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，88個村。調(diào)查表明，我市失地農(nóng)民，呈現(xiàn)以下幾個特點。

　　1、從區(qū)域分布上看，失地農(nóng)民集中在新區(qū)和耀州區(qū)，人數(shù)分別為26564人和15781人，占全市失地農(nóng)民總數(shù)的54.2%和32.2%。

　　2、從年齡構(gòu)成上看，失地農(nóng)民以青壯年為主，18—60歲之間失地農(nóng)民人數(shù)為29112人，占總數(shù)的59.4%;18歲以下及61歲以上失地農(nóng)民人數(shù)為11368人、8525人，分別占總數(shù)23.2%、17.4%。

　　3、收入略增，但生活水平下降。據(jù)測算，我市失地農(nóng)民2012年人均純收入9544元，比農(nóng)民人均純收入高2410元，但比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入低12385元。由于失去土地，生活成本大大增加，與城鎮(zhèn)居民相比成為弱勢群體。

　　4、就業(yè)以打零工為主，生活困難人數(shù)比重較大。據(jù)調(diào)查，失地農(nóng)民打零工或外出打工人數(shù)為15125人;生活困難(收入無保障)和因病等原因喪失勞動能力人數(shù)為10930人，分別占青壯年人數(shù)的51.9%和37.6%;有固定工作(自主創(chuàng)業(yè)、固定門店等)3057人，僅占青壯年人數(shù)的10.5%。

　　5、轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民人數(shù)少，社會保障水平低。目前有4869人轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，占失地農(nóng)民總數(shù)的9.9%，其中，被納入城鎮(zhèn)低保及參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險的人數(shù)僅為151人、648人、19人。

　　6、農(nóng)村戶口失地農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障較好。在44136名農(nóng)村戶口失地農(nóng)民中，參加新農(nóng)合、農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)分別為43857人，32887人，分別占總數(shù)的99.4%、74.5%。

　　三、存在的問題及原因分析

　　(一)存在問題

　　雖然我市在土地征用時做到了合法守規(guī)，對失地農(nóng)民安置也采取了相應(yīng)措施，工作方法得當(dāng)，沒有發(fā)生影響社會穩(wěn)定的事件。但由于失地農(nóng)民問題存在著一定的復(fù)雜性，加之有些政策配套還沒有跟進(jìn)，失地農(nóng)民在就業(yè)、生活、社保、收入上還存在著許多困難和問題。

　　1、處境尷尬。除少數(shù)因高速公路建設(shè)而失去土地的農(nóng)民外，我市絕大多數(shù)失地農(nóng)民生活在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)。失去土地后，他們身份是農(nóng)民，生活方式是市民，而由于就業(yè)、收入、社保等與城鎮(zhèn)對接困難，又與村級經(jīng)濟(jì)組織保持有利益關(guān)系，影響了失地農(nóng)民進(jìn)城落戶的積極性，處于兩不像的尷尬境地。

　　2、就業(yè)困難。當(dāng)前，以“市場就業(yè)”為取向的勞動用工制度和以“知識經(jīng)濟(jì)”為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對求職者的知識、技能和市場競爭意識有較高要求。對于失地農(nóng)民而言，由于他們原擁有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能已失去了意義，使他們在勞動就業(yè)競爭中明顯處于劣勢，就業(yè)困難問題突出，不少人對創(chuàng)業(yè)增收奔小康感到希望渺茫。

　　3、缺乏保障。失地農(nóng)民普遍認(rèn)為失去土地等于斷了他們的血脈，失去了自己及子孫后代賴以生存的生活來源，擔(dān)心將來生活沒有著落。一些靠打工、從事三產(chǎn)服務(wù)業(yè)等方式就業(yè)的農(nóng)民也有不穩(wěn)定感，失地農(nóng)民群體收入低、差距大、社保不平衡，實現(xiàn)小康任務(wù)艱巨。

　　(二)原因分析

　　1、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。土地補(bǔ)償費包括地面附著物補(bǔ)償費、征地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，地面附著物補(bǔ)償費大約1200—10000元/畝，征地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費為27474—42679元/畝。而失地農(nóng)民養(yǎng)老保險繳費在1.2—4.9萬元之間，失地農(nóng)民補(bǔ)償款僅繳納養(yǎng)老保險費一項支出后就所剩無幾。

　　2、安置方式比較單一。近年來，我市對失地農(nóng)民采取貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、保險安置、留地安置、入股分紅安置、勞務(wù)安置等多種安置方式，但主要以貨幣安置為主，除新區(qū)將征地補(bǔ)償款集中起來，實行公司化運(yùn)作，每年給農(nóng)民分紅(目前每畝1200元/年)外，其它區(qū)縣多采取一次性將征地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費轉(zhuǎn)入村集體。

　　3、對失地農(nóng)民的管理和服務(wù)薄弱。這次調(diào)查，我們感到失地農(nóng)民管理缺位情況比較嚴(yán)重，缺少主管部門，統(tǒng)計難度很大。另外失地農(nóng)民生活方式已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，但目前仍然采用村委會管理模式，不能提供與其生活環(huán)境相適應(yīng)的配套服務(wù)。

　　4、就業(yè)培訓(xùn)面窄。雖然市縣兩級為失地農(nóng)民培訓(xùn)做了大量工作，但由于財力限制和征地補(bǔ)償時考慮不足，就業(yè)培訓(xùn)人數(shù)達(dá)不到失地農(nóng)民人數(shù)的7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足失地農(nóng)民的需求。

　　5、社保問題突出。我市在失地農(nóng)民社會保障方面做了大量工作，但各區(qū)縣情況不同，新老征地農(nóng)民處境不同，利益分配辦法不同，社保標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致失地農(nóng)民保障水平參差不齊，一些問題仍比較突出。一是養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)偏低。2012年我市失地農(nóng)民基本養(yǎng)老金每月320元，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險水平較高的新區(qū)也僅為每月520—640元，而同期城鎮(zhèn)職工企業(yè)退休人員人均退休金每月為1532元。二是農(nóng)村合療轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)醫(yī)療落實困難。我市雖然出臺政策將原參加新農(nóng)合的進(jìn)城落戶居民全部納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)保范圍，可以將原參加新農(nóng)合的年限視同為城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的參保年限，但在調(diào)研中部份區(qū)縣反映政策落實難度大，目前進(jìn)城落戶的失地農(nóng)民參保率僅為13%。三是失地農(nóng)民受救助比例偏低，調(diào)查統(tǒng)計，失地農(nóng)民生活困難人數(shù)超過10000人，但被納入城鄉(xiāng)低保的僅為3158人。

　　四、對策建議

　　失地農(nóng)民為我市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化做出了貢獻(xiàn)，我們不能讓他們失地又失業(yè)，失地失保障，失地又失望。失地農(nóng)民問題應(yīng)引起高度重視。解決失地農(nóng)民問題要從以民為本的角度出發(fā)，從加快城鎮(zhèn)化步伐，提高居民收入水平方面著力，讓他們享受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，收入大大高于農(nóng)民，接近或超過城鎮(zhèn)居民，真正成為市民，同步夠格融入小康社會之中。

　　1、高度重視失地農(nóng)民工作。全市各級政府必須高度重視失地農(nóng)民問題，要落實管理部門，做好調(diào)查摸底工作，建立失地農(nóng)民檔案，準(zhǔn)確掌握失地農(nóng)民的存量和增量，盡快研究制定有關(guān)政策措施和具體操作辦法，切實把失地農(nóng)民的就業(yè)增收和社會保障等問題解決好。

　　2、鼓勵失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。按非農(nóng)戶口享受養(yǎng)老和醫(yī)療保險等，消除戶口差別，真正解決失地農(nóng)民進(jìn)城落戶的后顧之憂。戶口進(jìn)城后，可保持與原村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益關(guān)系，失地后所享受的補(bǔ)助、分紅等不變;2013年內(nèi)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的失地農(nóng)民醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險納入城鎮(zhèn)居民保障范圍，原農(nóng)村參保年限視同為城鎮(zhèn)居民參保年限;以后失地農(nóng)民自失地之日起，一年內(nèi)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的享受以上社保政策。

　　3、落實被征地農(nóng)民社保方案，規(guī)范征地行為。認(rèn)真執(zhí)行陜西省《被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會養(yǎng)老保險意見》(陜?nèi)松绨l(fā)〔2011〕149號)文件精神，增加每畝不低于1萬元“被征地農(nóng)民社會保障費”，以土地?fù)Q保障。新征土地時，必須將農(nóng)民技能培訓(xùn)、社保、進(jìn)城落戶等關(guān)口前移，做為審批的前置條件和必備程序;實施征地時，在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃要求和三產(chǎn)用地指標(biāo)的前提下，按照一定比例，在規(guī)劃的商業(yè)地段預(yù)留三產(chǎn)用地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，鼓勵創(chuàng)業(yè)就業(yè)，實現(xiàn)自我保障。通過“財政拿一部分、集體籌一部分、用地單位補(bǔ)一部分、個人出一部分”的籌資辦法，逐步解決過去征地過程中遺留的問題。完善征地手續(xù)，對以土地收益入股的失地農(nóng)民要發(fā)放《股權(quán)證》，保證其合法權(quán)益。

　　4、解決失地農(nóng)民就業(yè)問題。一是促成失地農(nóng)民主動創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，鼓勵培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開辟面向失地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)專業(yè)，所需經(jīng)費從各級財政預(yù)算安排的就業(yè)經(jīng)費中給予補(bǔ)貼。二是做好項目信息服務(wù)，圍繞城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，放開門檻，“非禁即可”，提高創(chuàng)業(yè)成功率。三是重點解決創(chuàng)業(yè)資金匱乏問題。通過建立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基金、小額信貸擔(dān)保及爭取村集體和征地單位支持、個人籌資等多種渠道解決資金問題。小額信貸以項目為單位，最高可貸8萬元，由小額信貸中心貼息2—4年。四是制定優(yōu)惠政策，動員社會力量，千方百計支持失地農(nóng)民就業(yè)。為16歲以上失地農(nóng)民發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》，給予創(chuàng)業(yè)者稅收優(yōu)惠和各類行政事業(yè)性收費的減免;開發(fā)公益性崗位安排就業(yè)困難的失地農(nóng)民，在相應(yīng)期限內(nèi)給予社會保險補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼;用人單位新招失地農(nóng)民的，給予享受社保補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等就業(yè)扶持政策;對實現(xiàn)靈活就業(yè)并以個體身份參加社會保險的失地農(nóng)民，可申請社會保險補(bǔ)貼;征地單位和企業(yè)，在有條件的情況下，就近為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位;積極推行和鼓勵村級集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展經(jīng)濟(jì)實體安置失地農(nóng)民，鼓勵被征地村用村留資金發(fā)展產(chǎn)業(yè)，或以地作價出資(入股)、聯(lián)營的形式，參與有穩(wěn)定盈利能力公司或企業(yè)的項目建設(shè)，以分紅形式使失地農(nóng)民獲取長期穩(wěn)定的收入。

　　5、依照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)失地農(nóng)民養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療保險、困難人群救助三個全覆蓋。一是爭取省上政策支持，做好失地農(nóng)民養(yǎng)老統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化全覆蓋。根據(jù)外地經(jīng)驗，核定失地農(nóng)民養(yǎng)老統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老統(tǒng)籌的補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)，按集體、個人、財政30%、30%、40%的出資比例，做好轉(zhuǎn)接工作，所需財政資金從國有土地收益金中列支。60歲以上失地農(nóng)民，建議按城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)繳納5—10年養(yǎng)老保險費后，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老統(tǒng)籌。據(jù)測算，按出資比例，村集體和個人一次性各補(bǔ)繳13200—26400元。18—59歲無固定工作的失地農(nóng)民，按銅川市政府辦公室《關(guān)于印發(fā)銅川市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險試行辦法的通知》(銅政辦發(fā)〔2007〕112號)精神，按年齡段，依照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險最低繳費標(biāo)準(zhǔn)繳納5、10、15、16年的養(yǎng)老保險費后，由養(yǎng)老經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建立其個人賬戶，按城鎮(zhèn)個體勞動者參保條件和辦法，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。有固定工作的失地農(nóng)民按有關(guān)養(yǎng)老繳費政策執(zhí)行，所需資金由個人和所在單位按比例負(fù)擔(dān)。二是做好失地農(nóng)民醫(yī)療保險城鎮(zhèn)化全覆蓋。將失地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險范圍。據(jù)測算，年需要增加103萬元，人均39元，由村集體與個人共同負(fù)擔(dān)。三是做好失地農(nóng)民中困難人群城鎮(zhèn)低保全覆蓋。繼續(xù)加大對失地農(nóng)民中困難人員救助力度，重新核定失地農(nóng)民困難人數(shù)，實行動態(tài)管理，將符合低保條件的家庭及時納入低保范圍，做到應(yīng)保盡保;做好農(nóng)村低保向城鎮(zhèn)低保的轉(zhuǎn)接工作，出臺相關(guān)政策，使農(nóng)村低保“進(jìn)城”與戶口進(jìn)城同步。做好社會救助工作，對因天災(zāi)人禍大病導(dǎo)致困難的失地農(nóng)民，給予一次補(bǔ)貼，大病按報銷額的40-50%比例給予救助，最高限額20000元。

　　6、加大城中村改造力度，完善各項基礎(chǔ)設(shè)施。積極探索推進(jìn)失地農(nóng)民集中的村委會向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新社會管理方式，加強(qiáng)文化、教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)建設(shè)，不斷提高失地農(nóng)民的法律意識和科技文化素質(zhì)，過上自強(qiáng)自立、富裕文明的新生活。